關鍵詞：超大城市;空間治理現代化;空間規劃;空間更新;空間服務;空間安全

作者：陳水生;羅丹

作者單位：復旦大學

　　摘 要: 隨著治理的“空間”轉向和中國超大城市空間治理現代化轉型的迫切需求，探討中 國超大城市空間治理現代化的核心目標與構建路徑，對提升超大城市空間治理效能、貫徹新型城 鎮化發展戰略和實現中國式現代化總體目標具有重要意義。本文基于“空間特性—治理目標— 治理路徑”的整合性視角建構了中國超大城市空間治理現代化的三維分析框架。中國超大城市 空間治理現代化以超大規模性、高度復雜性、快速流動性、多維風險性四大空間基本特性及其治 理挑戰為邏輯起點，聚焦超大城市空間規劃的系統協同與有效實施、空間更新的協調互適與統籌 共治、空間服務的均衡可及與供需適配、空間安全的綜合防控與系統韌性等核心目標，從整體性 治理、包容性治理、參與式治理、韌性治理等路徑協同推進中國超大城市空間治理現代化。實現 中國超大城市空間治理現代化既要尊重城市空間系統發展與治理的一般性規律，又要立足中國 特色城市化發展道路的特殊性，將其統一于人民城市建設之中，為民眾創造美好生活。

　　引 言

　　近年來，“空間治理”逐漸進入政策議程。2015 年9 月，中共中央、國務院印發了《生態文明 體制改革總體方案》，確立了國土空間開發保護制度、空間規劃體系等八項基本制度，并將“空 間治理和空間結構優化”作為空間規劃體系的主要內容。2016 年 3 月，《中華人民共和國國民 經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》指出，“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用 途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。此后，中共中央、國務院相繼頒布了《全國 國土規劃綱要( 2016—2030 年) 》《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等綱領性文件，確定了空間治理的具體策略和“全面提升國土空間治理體系和治理 能力現代化水平”的總體目標。2022 年，《“十四五”新型城鎮化實施方案》進一步細化了城市 尺度的空間治理任務，包括國土空間規劃、功能空間布局、城市風貌塑造和管控以及城鎮建設 用地利用效率。

　　一、問題提出與文獻回顧

　　從學術研究來看，空間研究可追溯至 20 世紀 20 年代，以哲學社會科學研究的“空間轉向” ( Spatial turn) 為標志，與之對立的是“空間從屬于時間”“時間線性化、空間邊緣化”的簡單歷史 決定論思想。① 在米歇爾·?？? Michel Foucault) 、亨利·列斐伏爾( Henri Lefebvre) 、大衛·哈 維( David Harvey) 和曼紐爾·卡斯特( Manuel Castells) 等學者的推動下，以“城市空間”為分析 單位的研究趨于體系化，治理理論也在城市空間研究中得到廣泛應用: 一方面，國家—社會、結 構—功能、制度—行為、權力關系等傳統政治學分析要素被納入空間分析，形成了以“空間生 產”為核心研究對象、以“尺度重構”為重要機制和以“空間正義”為價值導向的整體研究框 架。② 另一方面，加速的城市化、全球化進程帶動了城市治理反思的研究熱潮，涌現了精英主 義、③多元主義、④城市增長機器論、⑤城市政體論、⑥城市治理論、⑦人民城市論⑧等經典理論和 大都市政府、公共選擇、新區域主義、地域重劃與再區域化四種范式。⑨

　　國內真正從“空間治理”視角分析城市問題的研究始于 2014 年左右。劉衛東將“治理”理解 為國家事務和資源配置的協調機制，因而“空間治理”是指“通過資源配置實現空間的有效、公平 和可持續的利用，以及各地區間的相對均衡發展”，將規劃體系、土地制度、戶籍制度和財稅體制 視作空間治理的主要手段。張京祥和陳浩則從空間治理視角剖析了中國城鄉規劃面臨的困境與治理現代化的轉型方向。① 由于城市空間治理覆蓋不同尺度，后續研究多聚焦某一現實議題 提出空間治理的優化策略，如城市開發邊界、②居住空間、③公共空間、④區域協調發展、⑤空間規 劃、⑥空間改造等。⑦ 直至 2019 年左右，“空間治理現代化”才成為研究熱點。孟鵬等剖析了空 間治理體系現代化背景下中國國土空間規劃面臨的轉型挑戰與改革導向; ⑧葛天任和李強從國 家視角梳理了中國城市空間治理從“增長聯盟”到“公平治理”的演進歷程; ⑨還有學者闡釋了 空間治理體系和治理能力的關鍵內涵、理論邏輯與實踐路徑、數字化轉型方向。

　　整體而言，既有研究從最初的權力支配逐漸拓展為權利保障和治理向善，國家視角與城市 視角的“空間治理及其現代化”日益成為焦點議題。然而，由于中國大規模、高速率和非均衡的 城鎮化發展特征，空間治理現代化的緊迫性在不同規模城市之間可能會存在明顯差異。2023 年末，中國常住人口城鎮化率增長至 66. 16% ，仍處于城市化“加速階段”，各類生產要素和經 濟社會活動向城市空間范圍內高度集中。相較于其他規模城市，超大城市作為城市體系中最 高等級的中心城市和人口、經濟密集區，是城鎮化建設的主力軍，也是實施“以城市群、都市圈 為依托，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的新型城鎮化戰略的主陣地，具有不可替代的示 范引領和輻射帶動作用。

　　早在 1988 年中國就確立了“超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市”的五級城市分 類體系，衡量標準是“市區非農業人口數”，其中“市區非農業人口數 200 萬以上”的為“超大城 市”。2014 年，國務院重新調整了城市規模劃分標準，將超大城市界定為“城區常住人口 1000 萬以上的城市”。① 超大城市的不斷崛起是城市化進程的普遍趨勢。據聯合國預測，全球超大城市 數量將從 2018 年的 33 個增加至 2030 年的 43 個，所容納的人口數量也將由 2018 年的 5. 29 億人 上升為 2030 年的 7. 52 億人。② 中國超大城市數量已從 2018 年的 6 個擴大為 2022 年的 10 個。③ 依據《中國城市統計年鑒》，2023 年末，10 個超大城市常住人口數約占全國城市人口總數的 21. 93% ，GDP 約為全國的 19. 08% ，常住人口城鎮化率( 除重慶外) 均超過 80% 。

　　由于規模超大、要素集聚和資源承載有限，超大城市的空間治理負荷也是不言自明的。中 國獨特的“趕超型”和“非均衡”城鎮化發展進程進一步加劇了超大城市空間治理的挑戰: 既要 應對城鎮化跨越式發展進程中共同涌現的各類“城市病”和進階式需求，還要調和非均衡發展 所致的超大城市空間內部( 如中心城區、新城新區、城郊接合部、郊區、農村) 和不同規模城市、 都市圈和城市群的發展差距。此外，隨著中國社會主要矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活 需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，人們對空間治理的需求也更加迫切。黨的二十屆三 中全會強調，“深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變超大特大城市發展方式。推動形 成超大特大城市智慧高效治理新體系”。

　　處在現代化轉型的當下，推動超大城市空間治理現代化對實現城市治理現代化、新型城鎮 化戰略和中國式現代化總體目標具有重要支撐作用。空間治理是包含政府在內的多元治理主 體運用正式和非正式的制度安排采取聯合行動以調和相互競爭的空間利益、重構空間關系的 持續互動過程，其治理對象是由物質空間和非物質空間( 即自然地理空間、政治空間、經濟空 間、文化空間、社會空間、生態空間和虛擬空間) 交匯而成的復雜空間以及圍繞人的活動衍生的 各類空間生產實踐。超大城市空間治理現代化意味著空間治理理念、制度、機制、技術和能力 從傳統到現代的轉變，借助現代化治理體系和治理能力實現城市空間高質量發展、城市空間事 務有效治理和為民眾創造美好生活。本文從中國超大城市空間的基本特性出發，以空間治理 現代化為主線，圍繞超大城市空間治理目標和邁向現代化的實現路徑，建構了一個三維分析框 架，旨在為推動超大城市空間治理研究和實踐發展提供有益參考。

　　二、中國超大城市空間治理現代化的三維分析框架

　　區別于既有研究從單一的空間或治理視角理解城市空間治理，本文基于“空間特性—治理目標—治理路徑”的整合性視角建構中國超大城市空間治理現代化的分析框架。具體而言，首 先總結中國情境下超大城市空間的基本特性及其治理挑戰，其次以空間治理現代化為主線，梳 理超大城市空間治理的核心目標，最后基于超大城市空間特性與治理目標的內在聯系提煉超 大城市空間治理現代化的治理路徑。

　　( 一) 中國超大城市空間的基本特性及其治理挑戰

　　厘清中國超大城市空間的基本特性是建構空間治理現代化分析框架和提升空間治理有效 性的首要前提。中國超大城市空間既受城市化發展客觀規律和人類社會發展總趨勢等普遍因 素的制約，又是中國特色城鎮化發展道路的產物。據此，本文將中國超大城市空間的基本特性 概括為超大規模性、高度復雜性、快速流動性與多維風險性。

　　1． 超大規模性

　　超大城市空間的規模性是其區別于其他城市的顯著標志，直接表現為尺度、密度和速度的 指數級增長。作為容納千萬人口和匯聚土地、資本、技術、數據等海量生產要素的集聚空間，超 大城市的建成區面積、開發強度、人口密度、建筑密度、發展速率、技術迭代和生活節奏都遠高 于其他規模城市。從本質上講，超大城市空間的規模性源于城市系統內在的集聚功能。相對 于鄉村聚落的自發分散和無組織狀態，城市系統能夠將物質、經濟、人口和文化等聚攏至一個 有限的地域空間，從而實現人口、生產資料、資本、享樂和需求的集中，①具備實現規模經濟的可 能。然而，過度的集聚也會為超大城市空間治理帶來負效應，這種負效應不僅體現為空間擁擠 和資源分配不均，還涵蓋微小變化引發的連鎖反應，以及區域發展的不均衡。因此，緩解超大 城市空間的規模負效應需要統籌空間結構優化、空間品質提升、人口合理調控、服務高效供給、 風險預防和化解等多重治理任務，而非局限于單一的人口減量，如何“在集聚中走向平衡”②是 超大城市空間治理現代化的重要目標。

　　2． 高度復雜性

　　經由“農業社會—工業社會—后工業社會”的螺旋式上升，人類社會實現了從簡單社會到 復雜社會的躍進，“復雜性”成為當今社會的突出特征。超大城市空間的高度復雜性集中體現 在以下三個方面:

　　首先是空間結構的互賴性與易變性。超大城市空間由各種物質空間與非物質空間、實體 空間與虛體空間交匯而成，不同空間所承載的功能相互支撐并構成統一的復雜巨系統。超大 城市空間結構的互賴性不僅表現為不同尺度( 如橫向領域維度的政治、經濟、文化、社會、生態 和縱向地域維度的社區、街道、鄉鎮、區域等) 、③不同層次( 如子系統與更高層次系統、子系統與旁系統) 的子系統之間廣泛存在的資源、信息、物質和能量交換，①還意味著超大城市空間系統 與其他空間系統之間的連接與嵌套關系，如由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城鎮 共同構成的城市系統，以及由超大城市系統輻射而成的都市圈、城市群、經濟帶等區域系統。 同時，超大城市空間結構作為人類社會系統和自然地理系統相互作用的表現形式，其空間形態 與功能布局也會隨著時間和空間的變化而動態演化，從而更好地滿足人類生產、生活、生態、安 全等多種需要。此外，現代技術的全方位嵌入加劇了超大城市空間結構的易變性，使得空間生 產實踐形式和內容日新月異，大量新型生產、消費和生活場景的涌現為超大城市空間治理帶來 了更大挑戰。

　　其次是空間系統的非線性與適應性。超大城市空間是由眾多子系統構成的復雜系統，不 同子系統之間的連接關系是非線性的，彼此之間深度關聯并相互影響，形成統一的整體。此 外，超大城市空間還是一個自適應的復雜系統，具有一定功能的空間實體通過與其他空間相互 作用，基于“刺激—反應”和“學習—調整”機制改變自身的結構和行為，進而推動城市復雜適應 系統發展和演化。②

　　最后，中國超大城市所承載的戰略使命進一步加劇了超大城市空間治理的復雜性，不僅要 實現超大城市復雜巨系統自身的健康發展，還要達至超大城市系統與城市總系統、新型城鎮化 與鄉村振興之間的協調互適，以及超大城市發展與國家發展戰略的相互支撐與協同促進。

　　3． 快速流動性

　　超大城市空間作為全球化時代與信息社會發展共同形塑的新空間形式，在其所屬國家以 及全球尺度上都是政治、經濟、文化和社會活動的中心，是城市內部網絡和跨區域網絡的連接 點。正如曼紐爾·卡斯特所言，“我們的社會是環繞著流動而建構起來的: 資本流動、信息流 動、技術流動、組織性互動的流動、影像、聲音和象征的流動。流動不僅是社會組織里的一個要 素而已: 流動是支配了我們的經濟、政治與象征生活之過程的表現”。③ 在工業化、全球化和信 息技術的強力推動下，各種物質和非物質性要素匯聚成不同源流在超大城市空間內進行頻繁 的交換，城市內部子系統之間與不同城市系統之間的流動性大大增強，超大城市空間也因此成 為“流動的空間”。

　　海量人口的頻繁流動是超大城市空間流動性的直接表現。中國人口的流動受地區發展差 異、戶籍制度、住房價格、就業機會和公共服務等多重因素制約。根據第七次全國人口普查數 據，2020 年末中國常住人口城鎮化率為 63. 89% ，但戶籍人口城鎮化率僅有 45. 4% ，流動人口 高達 3. 75 億人，較 2010 年增長 69. 73% ，其中，北京、上海、廣州、深圳、重慶等超大城市是流動人口最為活躍的地區。由于流動性極大地沖擊了以原生地理性為根基的地域觀，強化了超地 域因素，作為領域單元的“地域”在社會管理與公共服務方面開始表現出治理限度。①

　　超大城市空間的流動性還體現為土地、資本、技術、數據等各類生產要素和產業在城市內 部及城市之間的廣泛流動。促進生產要素的流動是為了提高資源使用效率和更好地促進經濟 發展，但產業在不同區域間的遷入、遷出卻不完全是市場機制自主選擇的結果。近年來，為破 解超大“城市病”，超大城市政府有計劃地開展了中心城區功能疏解的空間整治行動，其中就包 括“產業疏解”?！?ldquo;十四五”新型城鎮化實施方案》也明確指出，“有序疏解中心城區一般性制 造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務 資源。……增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能，率先形成以現代服務業為 主體、先進制造業為支撐的產業結構”。結合當前城市空間布局的“多中心、組團式、網絡化”發 展趨向，未來超大城市空間的流動性將只增不減。

　　4． 多維風險性

　　“在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所 未知的程度。”②“風險的積聚———生態、金融、軍事、恐怖分子、生化和信息等方面的各種風 險———在我們當今的世界里以一種壓倒性的方式存在著。”③處在風險社會，傳統性與現代性的 沖突日益緊張，整個社會面臨巨大的不確定性，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件爆發的概率也顯著 升高。超大城市空間作為一個高度集聚、流動和多元的復雜巨系統，在規模性、復雜性和流動 性的疊加影響下，日益成為一個“高風險場域”，④面臨結構失衡、資源超載、突發災害、社會矛盾 激化等各類風險。由于風險種類更多、傳播速度更快、演化鏈條更加復雜，超大城市空間風險 呈現出非線性、連鎖性、疊加性和跨域性等基本特征，容易引發級聯效應、“多米諾骨牌效應”和 “蝴蝶效應”，甚至演變成系統性風險。⑤ 一旦系統性風險上升為系統性危機，就將對社會穩定 構成巨大威脅。為應對潛在的復合風險，超大城市空間治理既要強調“底線約束”，嚴守“耕地 和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界”三條控制線，統籌布局農業空間、生態空間和 城鎮空間，避免資源環境承載超限; 更要注重提升“系統韌性”，在“底線約束”的基礎上兼顧城 市空間布局的適度冗余、適應性、多樣性和前瞻性，提高城市生命線系統供需調節的靈活性和 優化各類城市安全設施布局，進而增強超大城市應對各類風險的防范、應對和快速恢復能力。

　　( 二) “空間特性—治理目標—治理路徑”的三維分析框架

　　在中國語境下，超大城市空間治理現代化是一個集目標與路徑于一體的整合性概念。作為目標，超大城市空間治理現代化指向物質空間和非物質空間的復合式現代化，以“空間的發 展、事務的治理、服務的供給、人的美好生活”為價值取向，囊括空間結構優化、空間效益提升、 空間服務適配和空間韌性安全等多維目標。作為路徑，超大城市空間治理現代化基于不同治 理路徑選擇，通過治理體系和治理能力現代化推動空間治理現代化總體目標的貫徹落實。因 此，建構中國超大城市空間治理現代化的分析框架需堅持問題導向，即根據超大城市空間特性 與治理目標確定適宜的治理路徑。遵循這一分析思路，本文將超大城市空間視為復雜自適應 系統，基于“人民城市”理念，從超大城市空間的超大規模性、高度復雜性、快速流動性和多維風 險性四大基本特性出發，結合超大城市空間治理現代化的核心目標，從整體性治理、包容性治 理、參與式治理和韌性治理等路徑構建“空間特性—治理目標—治理路徑”的三維分析框架( 見 圖 1) 。

　　超大城市空間治理是對超大城市空間的綜合性治理，涵蓋規劃、建設、管理、服務和安全等 諸多領域，筆者將其概括為空間規劃、空間更新、空間服務和空間安全四大主要治理場域。探 討中國超大城市空間治理現代化的核心目標需要考慮以下兩點: 一是立足超大城市空間的基 本特性。超大規模性、高度復雜性、快速流動性和多維風險性深刻影響了超大城市空間規劃、 空間更新、空間服務和空間安全治理實踐的客觀情境，進而對行動主體做出行為規約。二是契 合中國情境與治理需求。中國超大城市空間治理現代化要遵循“人民城市”的核心價值規范。 “人民城市”理念將“人民性”帶回城市研究視野，強調人民是城市的主人，主張人民是公共事務 的合作者、建設者和決策者，衡量城市進步與發展的根本評判標準是人民的獲得感、幸福感和 安全感。① 因此，城市空間最終要服務于人民的需要，超大城市空間治理現代化的核心要義是 通過空間的有效配置和利用滿足人們的美好生活需求。但囿于治理體系、治理能力、技術水平 等多方面短板和治理情境的復雜易變，當前中國超大城市還存在空間規劃沖突、空間更新失 衡、空間服務錯配和空間安全脆弱等治理難題。為此，本文將中國超大城市空間治理現代化的 核心目標提煉為超大城市空間規劃的系統協同與有效實施、空間更新的協調互適與統籌共治、空間服務的均衡可及與供需適配、空間安全的綜合防控與系統韌性。

　　超大規模性、高度復雜性、快速流動性和多維風險性構成中國超大城市空間治理的問題 域，進而衍生出超大城市空間規劃、空間更新、空間服務和空間安全等主要場域的治理難題，如 何選擇適宜的治理路徑成為破解上述治理挑戰的關鍵?；谥袊蟪鞘锌臻g特性與治理目 標的內在聯系，本文將整體性治理、包容性治理、參與式治理和韌性治理作為實現超大城市空 間治理現代化的關鍵路徑:

　　首先，整體性治理路徑建立在“城市是一個完整系統”的價值預設基礎上，將城市異質性空 間所承載的分散化目標整合為一個具有總體效應的目標體系，①進而通過主體間網絡關系的協 調運作實現城市空間資源要素的整體調度和最優配置。這一治理路徑不僅高度契合超大城市 空間規模性特征，而且能夠化解超大城市空間規劃治理的現實難題。

　　其次，包容性治理路徑指向內在價值的一種“善”，是通往包容性發展的有效途徑。② 針對 超大城市空間生產實踐中復雜利益關系所誘發的各類矛盾，包容性治理通過治理主體的多元 化、治理過程的平等合作和治理成果分配的利益共享，③能夠增進多元利益主體之間的有效互 動，進而鞏固多元異質性社會的信任互賴與合作基礎，④維護城市空間更新的公平正義與可持 續發展。

　　再次，參與式治理路徑主張以公民參與和多元主體協商合作的形式促進公共資源優化配 置，通過確立公民主體資格、構建參與渠道和塑造公民精神重塑供給方與需求方的主體間關 系，使需求主體的有效反饋成為影響公共服務決策過程和結果的關鍵因素。依托公共服務需 求吸納和對接機制，參與式治理能夠減少供給側與需求側的信息不對稱，進而提高超大城市公 共服務資源配置效率和緩解超大城市空間流動性所致的治理負荷。

　　最后，韌性治理路徑主張通過提高城市系統韌性以應對風險社會的不確定性和復合型災 害，是治理主體為增強城市和社區系統應對各類災害風險沖擊的適應能力、基于合作治理與組 織學習機制而建立的新型治理模式。⑤ 韌性治理通過治理理念、治理結構、治理流程、治理機制 和治理能力的全方位重塑，能克服傳統以屬地管理和條塊分工為主的常態化管理模式在應對 突發型、疊加型、跨域型等災害事故時頻現的碎片化、滯后化、應激式等治理弊病，轉而以多元 聯動、高效協同、靈活適應的治理模式增強超大城市空間的系統韌性和自適應性。

　　三、整體性治理: 超大城市空間規劃的系統協同與有效實施

　　中國素有“規劃治國”①的實踐傳統，運用空間規劃解決城市空間蔓延和非均衡增長所衍生 的治理難題也是世界各國普遍采納的做法。空間規劃是優化空間結構和資源配置的權威性工 具。超大城市空間治理離不開規劃的科學引領與有效實施，科學有效的空間規劃是實現超大 城市空間治理現代化的首要前提。為解決空間規劃沖突和執行低效等現實難題，需著眼于超 大城市空間規劃的系統協同與有效實施，以整體性治理促進超大城市空間系統的有機整合、協 同聯動、合作共治和一體化治理。

　　( 一) 中國超大城市空間規劃的實踐趨向

　　在實踐中，受超大城市空間的規模復雜性、決策主體的“有限理性”和外部環境的客觀制 約，超大城市空間規劃常常陷入多規沖突和執行低效的困境。“多規沖突”的根源是碎片化的 規劃事權配置，與空間規劃相關的職能分散在發改、國土、住建、農業、交通、水利、能源、環保等 多個部門，由于部門目標與利益關切的內在差異，加之編制時序、技術規范、管理權限、審批程 序等缺乏統一性和銜接性，不僅削弱了空間規劃治理工具的應有效用，而且加劇了地方政府的 治理負擔。② 除了規劃沖突導致的執行低效之外，超大城市空間規劃作為一項復雜政策，其政 策執行的有效性還取決于執行網絡的運轉情況，即作為委托方并擁有實際控制權的上級政府 能否獲得關于下級執行情況的準確信息，并通過激勵機制使得作為管理方和代理方的下級政 府與規劃目標保持一致和采取一致行動。③ 此外，執行資源的適配性、目標群體的遵從性和社 會情境的變化也是影響空間規劃執行成效的重要因素。

　　針對如上困境，中國持續推進“多規合一”改革并完善監督體系。經由 2003 年、2014 年和 2017 年多輪試點，“多規合一”逐步從市縣層面拓展為統一的省級空間規劃。2018 年 3 月自然資 源部的組建為空間規劃事權配置和體系重構提供了重要的組織保障。新組建的自然資源部重新 整合了國土資源部、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部以及水利部、農業部、國家林業局 等多個部門的相關職責，統一行使自然資源資產所有者職責、國土空間用途管制和生態保護修復 職責，負責建立空間規劃體系并監督實施。地方層面則成立了與之對應的規劃和自然資源委員 會( 局) 。2019 年5 月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提 出建立“‘多規合一’的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。…… 形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”的總體目標，要 求按照“分級分類”的原則推進“國家—省—市—縣—鄉鎮”五級和“總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃”三類規劃的縱向傳導與橫向銜接，從規劃審批、用途管制、監督實施、法規政策與技術 保障等方面增強規劃實施與監管的有效性。在這一綱領性文件的指引下，超大城市結合地方實 際圍繞空間規劃體系建設進行了有益嘗試，如北京提出“三級三類四體系”①的國土空間規劃總 體框架; 上海探索建立分階段實施的行動規劃機制、全域全要素的國土空間管控體系、“互聯網 + 監管”和績效考核機制，旨在實現從規劃編制到審批、實施、監管的全過程管理。

　　由此可見，空間規劃的系統協同與有效實施是超大城市空間規劃治理的核心內容。超大 城市空間規劃的系統協同不僅包括不同層級和不同類型規劃的統一銜接，還涵蓋不同單元( 如 主城區、新市鎮、特定政策區) 、不同功能( 如工業用地、居住用地、公用設施用地) 、不同時段( 如 近期規劃、年度實施計劃) 等多元尺度的統合。此外，隨著中國空間結構逐漸從城市間競爭合 作轉向城市區域重組，區域一體化日益成為促進各類要素合理流動、提高空間資源配置效率的 核心策略。因此，超大城市空間規劃的系統協同還要考慮區域協調與整體融合的問題，探索建 立有效的跨域聯動協作機制以更好地發揮區域整體效應。超大城市空間規劃的有效實施則依 賴于規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系的協同發展。其中，規 劃編制審批體系要加強對規劃內容的協調性、約束性、銜接性和可操作性的綜合評估，依據法 定程序完善規劃審批流程。實施監督體系是對規劃編制、審批、實施的全過程監管，在層級治 理體系下，應當遵循“誰組織編制、誰負責實施”和“誰審批、誰監管”的基本原則劃定不同層級 政府的監測對象和職責邊界，通過統一的監測信息系統建設和動態的數據收集、共享和評估機 制服務于規劃決策。法規政策體系則是從制度供給層面為空間規劃提供行為規約，既要加快 制定地方性法規、政府規章和規范性文件對上位法進行落實，也要注重不同法規、政策之間的 整體適配，通過制度化建設破解空間規劃沖突和監管乏力等治理難題。技術標準體系旨在為 空間規劃編制和實施提供統一的技術框架和規范，分為基礎通用標準、編制審批標準、實施監 督標準和信息技術標準。② 技術標準體系建設是一個持續過程，需要根據標準實施評估結果和 經濟社會發展變化對相關技術標準進行適時調整，進而提升技術標準的適用性與前瞻性。

　　( 二) 超大城市空間規劃的整體性治理路徑

　　空間規劃是優化空間布局和實現戰略引領的剛性政策工具，以整體性治理統籌超大城市 空間規劃過程與結果是增強超大城市空間規劃協同性與有效性的重要保障。

　　一方面，超大城 市空間規劃的治理對象是以物理空間為載體的各個子系統所構成的完整系統，而具有規劃主 導權的治理主體卻往往受制于差異化的部門利益和差異化的行動共識，繼而導致各級各類空 間規劃互為沖突、協同性低; 另一方面，超大城市空間規劃作為一項公共政策，其政策過程涵蓋 決策、執行、監督、調整等多個環節，且不同環節的有效傳遞與反饋在很大程度上決定著規劃政策的實際成效。整體性治理通過治理主體網絡的重構和關系協調，能夠突破局部利益的阻隔， 轉而以整體性方法論提升超大城市空間規劃尺度的協同性、銜接性與統一性，以一體化治理推 動空間規劃的有效實施。超大城市空間規劃的整體性治理需從以下三個方面著手: 一是超大城市空間內部諸要素、結構與功能的有機整合。超大城市空間是由諸多要素及 要素流組合而成的復雜社會系統。從要素角度出發，超大城市空間規劃是將空間諸要素以特 定比例組合起來以承擔某種功能的綜合性過程，如何實現要素、結構與功能的有機整合是空間 規劃的首要考量。對此，超大城市空間規劃治理主體需要對諸要素的資源空間匹配狀況和資 源環境承載限度進行綜合評價，合理劃分城鎮建設用地、農業用地和生態用地空間的占比，進 而以集約高效的空間結構促進生產、生活、生態功能的整體互適。由于超大城市空間要素、結 構與功能的有機整合是一個動態過程，即空間結構的合理性與空間功能的適配度是相對的而 非絕對的，這就意味著超大城市空間規劃既要考慮當下的經濟社會發展現狀，也要前瞻性預判 規劃有效期內和不同規劃期之間各子系統的變化態勢，最大限度地增強超大城市空間規劃的 科學性、前瞻性、承接性與可行性。

　　二是超大城市空間規劃的協同聯動與合作共治。由于空間規劃不僅是聚焦空間資源整體 配置的專項規劃，還與其他城市發展規劃、詳細規劃、專項規劃、區域規劃和配套制度之間存在 嵌套關系; 同時，空間規劃內蘊的公共屬性也賦予了市場和社會主體參與的合法性地位，因此 超大城市空間規劃需要在政府與政府、政府與市場、政府與社會三個層次實現協同聯動與合作 共治。具體而言: ( 1) 不同層級、不同職能和跨行政區域政府間的規劃整合。規劃整合是建立 在決策共識基礎之上的，這就要求不同層級規劃貫徹統一的空間開發、保護、整治的基本原則， 明晰空間總體規劃與其他規劃、配套制度之間的銜接和協同關系，以及構建橫向、縱向利益博 弈的規范化協調與反饋機制。( 2) 多元主體在空間規劃決策與實施過程中的溝通合作。受“工 具理性—有限理性—交往理性”的范式變遷影響，越來越多的規劃理論學者開始呼吁加強規劃 的參與性、溝通性和協作性。① 構建空間規劃治理共同體，進而平衡市場和社會主體的多元化 空間需求、提升空間規劃決策，為此，需要實施過程的公開性與互動性。

　　三是超大城市空間規劃過程的一體化治理。超大城市空間規劃不僅僅是面向城市空間未 來發展的藍圖規劃，更是解決城市空間問題的公共政策，這就意味著超大城市空間規劃既是目 標又是過程，甚至過程規劃比目標規劃更加重要。② 基于過程的規劃包括規劃決策、規劃執行、 實施監督、評估反饋、調整完善等若干階段，呈現非線性循環的發展態勢，需要建立從規劃決策 到實施監督的一體化治理閉環。為提升超大城市空間規劃過程的一體化治理績效，應進一步 完善空間規劃的動態監測評估預警和實施監管機制，加強空間基礎信息平臺建設，對空間規劃各類約束性指標的落實情況進行監督檢查，適時對空間規劃進行動態調整。

　　四、包容性治理: 超大城市空間更新的協調互適與統籌共治

　　在快速城市化進程的推動下，中國超大城市發展已經步入以提升質量為主的新階段，城市 發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，如何促進城市空間品質提升和集約發展成為超大城市 空間治理的重要目標。在此背景下，中國提出實施“城市更新行動”。截至目前，中國 10 個超 大城市均已出臺了城市更新專項法規、規章或行動方案。依循超大城市空間治理現代化的核 心目標，中國超大城市空間更新應致力于多維空間的協調互適與多元主體的統籌共治，從治理 網絡、制度規則和治理過程等方面推進超大城市空間更新的包容性治理。

　　( 一) 中國超大城市空間更新的價值共識

　　盡管以城市更新推進城市空間的有效治理逐漸成為普遍共識，但圍繞城市更新的核心內 涵與價值取向卻未能達成一致，進而導致城市更新實踐淪為城市機械增長的異化工具，表現為 城市更新實踐中的“大拆大建”和“土地再開發”，與城市有機更新的治理目標背道而馳。提升 城市更新作為城市空間治理工具的有效性需要達成兩點價值共識:

　　一是城市更新不是簡單的物質空間更新，而是物質空間與文化、社會和生活空間的協調共 適。從全球城市更新實踐來看，城市更新最初是作為城市生態環境惡化和城市形象破敗的解 決方案，而后又在自由主義經濟的推動下采取市場導向的舊城再開發戰略，注重通過物質空間 更新推動產業結構調整與經濟增長。20 世紀 90 年代，人本主義思想和可持續發展理念重塑了 城市更新的內涵，主張通過社會、文化、物質環境等多維度的整體更新實現城市空間更新的價 值目標，歷史文化保護、鄰里社會肌理的維系以及消除貧困和衰敗被置于同等重要的位置。① 由此可見，對城市更新的理解不能局限于狹義的土地再開發或拆舊建新，而是致力于城市空間 形態和城市功能持續完善與優化調整，涉及城市社會、經濟和物質空間環境等諸多方面的綜合 性、全局性和戰略性的復雜系統工程。② 換言之，城市更新遵循以人為核心的目標導向，其根本 內涵在于通過物質空間與文化、社會和生活空間的協調互適實現人與自然的和諧共生。

　　二是城市更新不是被政府壟斷的一元化治理，而是由政府統籌、市場和社會能動參與的網 絡型治理?？v觀中國城市更新實踐歷程，隨著城市更新目標的不斷演變，城市更新治理經歷了 從以危房改造、棚戶區改造、道路環境整治為主的一元化治理到以大規模居住區改造、城中村 改造、老舊工業區改造為主的政企二元合作治理再到以老舊小區改造、低效工業用地盤活、歷 史地區保護活化為主的多元共治的整體變遷，③政府統籌和多元參與逐漸成為城市更新實踐的基本原則。政府統籌與多元主體能動參與的網絡型治理模式意味著政府更多地充當安排者和 協調者的角色，通過決策協商、社會參與、利益共享、溝通協調與監督調控機制激發多元主體的 參與能動性，同時借由市場和社會的雙向反饋實現權力重塑和權利保障。

　　超大城市空間更新受空間資源復雜性、主體訴求異質性和人口流動性等現實制約，其治理 目標更應聚焦多維空間的協調互適與多元主體的統籌共治。一方面，在以人為核心的新型城 鎮化戰略背景下，超大城市空間更新要服務于人們的美好生活需求，而這一目標的實現依賴于 物質空間與文化、社會和生活空間的協調共適。另一方面，超大城市空間因其治理對象的復雜 性和實踐主體的能動性，需要通過政府統籌、市場和社會能動參與的網絡型治理體制重構治理 邊界和治理規則，進而促進復雜問題的有效解決和多元主體的利益融合。然而，從當前超大城 市空間更新實踐來看，如何實現城市空間更新的協調互適與統籌共治仍是一個懸而未決的問 題。部分城市依然沿襲增長主義思維，從城市更新對擴大內需、增加投資和促進消費等發展視 角統合城市更新行動，將城市更新理解為功能改變或者拆除重建的土地再開發活動，注重宏觀 功能布局的調整而忽視日常生活場景的營造。在更新實踐中，優先選擇能夠為地方財政和干 部政績帶來顯性績效的發展類項目，以大規模拆除、增建、搬遷等房地產化的開發建設方式追 求短期經濟利益的實現，而那些致力于改善公共空間品質、城市設施升級等投入高而收益滯后 的生活類項目則被置于次要地位。此外，盡管不少城市強調“政府統籌 + 多元參與”的總體邏 輯，但在實踐中如何正確發揮政府的統籌作用與充分激活市場、社會主體的參與能動性，以及 如何構建可持續的運作模式仍然是有待破解的治理難題。區別于傳統規模擴張導向的空間生 產模式，超大城市空間更新的協調互適與統籌共治試圖超越經濟導向的物質空間更新思維和 總體性支配體制的路徑依賴，更加考驗城市政府的統籌、協作、調控與適應能力，通過建立包容 可持續的多元合作與利益協調機制促進人地關系協調與主體共生。

　　( 二) 超大城市空間更新的包容性治理路徑

　　進入城市更新時代，公平、均衡、正義和包容等價值理念在空間生產實踐中的地位愈加凸 顯，以包容性治理促進超大城市空間更新成為空間治理現代化的重要趨向。實現超大城市空 間更新的包容性治理需重點考慮以下三個方面:

　　首先是構建包容性治理網絡。包容性治理主張治理主體的多元化、平等化，尤其重視弱勢 群體的話語權，治理的權威不再是壟斷決策權的公共權力機構，而是源自多元主體基于行動共 識所形成的復合網絡。這一治理主體的網絡化轉向對空間更新治理實踐提出了根本性的變革 要求，即建構政府間跨部門協同、公私協同、政社協同和整體聯動的治理網絡，構建包容性治理 共同體。但從實踐觀之，超大城市空間更新形成了以政府為主導甚或是唯一主體的路徑依賴， 其他主體由于缺乏必要的治理資源往往難以介入治理過程并影響治理結果，這不僅不利于矛 盾和沖突的化解，反而加劇了不同利益主體之間的相互對抗。如何消解空間更新治理主體的 排斥性并構建包容性的治理網絡是超大城市空間更新治理的重要前提。

　　其次是增強制度規則的互補性。包容性治理需要穩健的制度規則作為支撐。制度規則通常被用來決定誰有資格在某個領域制定決策，允許或限制何種行動，使用何種規則、遵循何種 程序，必須提供或不提供何種信息，以及如何根據個人的行動給予回報。① 制度規則既對治理 主體所采取的行動具有塑造和規約作用，也是治理網絡的黏合劑。由于超大城市空間更新治 理涉及政府、市場、社會多元治理主體，且不同治理主體存在差異化的制度邏輯，因此不同制度 規則之間的互補性就成為影響治理成效的重要因素。換言之，超大城市空間更新的包容性治 理需要避免制度摩擦所造成的治理損耗，使不同制度規則統一于一個元制度框架內，從而增強 制度規則的互補性和穩健性。

　　最后是鞏固持續互動的治理過程。超大城市空間更新治理本質上是集體行動的過程，行 動主體會綜合考量成本、收益、社會規范等因素選擇合作/不合作、進入/退出等策略，因而鞏固 持續互動的治理過程以促進聯合行動是實現包容性治理的必要前提。隨著政府回應性的顯著 提升和各類互動平臺的不斷涌現，社會公眾逐漸從居于邊緣地位的治理客體轉換為占據治理 網絡中心地位的合作行動者，“共建共治共享”日益成為城市空間治理的基本原則。在此背景 下，鞏固持續互動的治理過程要求政府主體擴大與社會主體的信任合作基礎，健全信息公開、確 權賦能、利益表達、沖突協調、收益共享等治理機制，引導超大城市空間更新治理走向“善治”。

　　五、參與式治理: 超大城市空間服務的均衡可及與供需適配

　　長期以來，中國戶籍人口城鎮化率始終低于常住人口城鎮化率，2023 年底中國戶籍人口城 鎮化率僅有 48. 3% ，②與常住人口城鎮化率相差 17. 86 個百分點。為縮小這一差距，2013 年中 央城鎮化工作會議提出“以人為核心”的新型城鎮化發展道路，將“推進農業轉移人口市民化” 作為城鎮化發展的首要任務。根據《“十四五”新型城鎮化實施方案》的戰略安排，加快農業轉 移人口市民化的關鍵在于“服務擴容”，即讓非戶籍常住人口能夠在流入地享受同等規格的基 本公共服務。而在屬地管理原則下，公共服務資源的配置通常以轄區為邊界，空間是公共服務 供給的發生場域?？臻g服務的均衡可及與供需適配是超大城市空間治理現代化的核心目標之 一，參與式治理是實現這一目標的有效途徑。

　　( 一) 中國超大城市空間服務的需求導向

　　超大城市空間服務治理的最終目標是滿足人的經濟、生活、生態和安全等多重需求，這一 需求導向決定了超大城市空間服務治理應當重點解決供給不均衡和供需不匹配兩大難題。超 大城市空間服務供給不均衡源自城鎮化發展的結構性困境。由于資源稟賦的空間差異和長期 累積的城鎮化發展壓力，改革開放后中國采取了非均衡發展戰略。通過分稅制改革，極大地調動了地方發展積極性。權力讓渡和設立各種“政策區”的差異化空間生產模式，進一步促進了 城市經濟發展。盡管非均衡發展模式為城鎮化水平的快速提升做出了巨大貢獻，但也直接導 致了超大城市服務供給的空間非均衡性; 通常城市核心區的服務資源要遠高于邊緣區和郊區， 造成區域間的相對剝奪感。超大城市空間服務供需不匹配則是由供給缺位、錯位和需求側管 理的相對滯后等多重因素疊加所致。從市政公用設施的資金構成來看，城市空間服務供給主 要依賴于地方財政撥款，而地方財政資源因其稀缺性，需要地方政府在不同支出領域進行抉 擇。雖然地方一般公共預算在公共服務領域的支出隨著財政收入的增加而呈現總體規模擴大 的趨勢，但由于缺乏公共需求的有效反饋和決策協商機制，導致供給結構、質量和方式與實際 需求內容和人口分布的匹配性不高，難以滿足城市實際服務人口的多樣化和多層次需求。

　　為此，提升超大城市空間服務的有效性需要基于空間主體的差異化需求，通過空間服務供 給的均衡化、可及性和適配性提高人們的獲得感和滿意度。部分超大城市已經圍繞空間服務 的均衡可及和供需適配進行了有益探索，如上海要求按照服務人口和服務半徑優化公共服務 資源配置和統籌家門口服務設施布局，持續推進 15 分鐘社區生活圈建設，不斷提高服務供給 的均衡性與可及性; 成都與重慶依托軌道交通和公路網絡推進一體化綜合交通網絡建設，致力 于打造 1 小時通勤圈，促進區域公共服務共建共享; 杭州依托大數據、云計算、人工智能等技術 完善公共服務數字治理平臺，全面融合城市感知數據、政府數據和社會數據，提升公共服務的 智能化監測及分析水平。未來，超大城市空間服務還需從供給側改革和需求側管理共同發力， 提高空間服務整體效能。

　　( 二) 超大城市空間服務的參與式治理路徑

　　作為鏈接超大城市空間物理與社會屬性的關鍵紐帶，空間服務的適配性是衡量超大城市 空間治理績效的重要維度，直接影響人們對美好城市生活的體驗和幸福感，可以通過參與式治理 路徑提升超大城市空間服務適配度。超大城市空間服務的參與式治理可從以下三個方面推進:

　　一是從“供給主導需求”轉向“需求牽引供給”的空間服務模式。進入新時代，中國社會主 要矛盾已經從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日 益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一主要矛盾的轉變，疊加超大 城市空間的強異質性和高流動性，進一步加劇了超大城市空間服務供給側與需求側的張力，而 傳統“供給主導需求”的空間服務模式往往忽視需求側的精準識別、輸入和反饋，容易導致供需 不平衡或不匹配等供給失靈。相比之下，“需求牽引供給”的空間服務模式更加強調需求側的 有效輸入和反饋，能夠適應人民群眾日益多樣化、多層次、個性化、高品質的生活服務需求，同 時注重供給側的結構性改革如多元化供給、均衡化供給、精準化供給、共建共享，有望緩解城市 空間服務資源配置效率不高、供給不均衡、不充分和服務效能不佳等問題。此外，“需求牽引供 給”的空間服務模式還具有高度的適應性和靈活性，可以引導服務供給方對各類服務資源進行 有效整合，并根據公眾需求的動態變化進行分層分類分時的差異化服務供給，從而提高超大城 市空間服務供給效能。

　　二是完善公民全過程參與的空間服務管理。超大城市空間服務的適配涵蓋過程和結果兩 個維度，過程維度的空間服務有效供給是實現空間服務結果適配的前提。完善公民全過程參 與的空間服務管理需要涵蓋需求表達、需求識別、供給決策、服務評價和結果問責五個關鍵環 節，通過保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權來減少信息不對稱和提高空間服務供給 效能。其中，需求表達環節要求拓寬公民參與需求表達的有效渠道，降低自上而下單向式的需 求調查數據偏誤; 需求識別環節則在此基礎上繪制更加精細化的需求圖譜，最大限度地識別公 民的差異化需求，避免“一刀切”式供給; 供給決策和服務評價環節關乎服務供給的類型、數量、 方式選擇和服務供給質量的體驗感知，通常也是公眾最容易缺席的環節，可以借助民意調查、 公開聽證、社區懇談、網絡參與和人民建議征集等途徑保障公眾在供給決策和供給評價中的主 導權; 結果問責環節雖然面向的是供給方，但其本質是通過負向激勵倒逼服務效能的改進，同 時也能夠增強公眾在服務供給過程中的參與度、信任感和責任感。

　　三是優化空間服務供給效能評價體系。由于需求導向的空間服務理念長期缺位和難以掌 握精確的投入—產出比數據，以往對空間服務供給效能的評價往往基于各項公共服務投入占 政府財政總支出的比重和絕對值的增長情況，忽視了結果導向的服務供給效能評估，也就難以 衡量實際的治理績效。對此，應重新調整原有的空間服務供給效能評價體系，強化公民需求導 向，將空間服務供給的均衡性、便利性和適配性納入基本評價指標，結合公眾滿意度的測量結 果對治理績效進行綜合評估。引入空間服務供給的均衡性、便利性和適配性評價將對空間服 務供給提出更高要求，這就需要堅持以人為本的治理理念，完善數據共享、區域共建、跨域協調 等治理機制和推進公共服務標準化建設，充分利用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新興技 術優勢，促進空間服務的均衡化、便捷化、智能化和適配化。

　　六、韌性治理: 超大城市空間安全的綜合防控與系統韌性

　　自城市產生以來，安全就被置于重要地位，“當一個城市保證安全的能力下降時，……城市 人口就會退避到另一個更安全的城市‘堡壘’”。① 隨著城市文明的不斷演進，現代城市在彰顯 規模效益的同時，也被推上了風險堆積的高地，城市安全受到巨大威脅。超大城市空間因其所 處的地理位置和獨有的規模復雜性、流動性、異質性和開放性，加上過高的開發強度和有限的 資源承載力，更加容易成為風險集聚中心，產生各類自然災害、事故災難，發生公共衛生事件和 社會安全事件的概率也顯著增加。同時，超大城市空間所承載的巨大經濟體量和海量人口數 量，決定了其必須具備更強的風險防控能力，在“統籌發展和安全”“一流城市要有一流治理”等 目標約束下，如何有效防范并化解各種潛在風險、提升城市系統的整體韌性，成為超大城市空 間安全治理亟待解決的現實難題。對此，本文以韌性治理為應對策略，主張建立全過程聯動的風險防控體系，促進“技術—組織—主體”的整體互適，提高多元空間的協同韌性，從而保障超 大城市空間系統安全。

　　( 一) 中國超大城市空間安全的應對策略

　　超大城市空間安全治理是一項綜合性的系統工程，包含預防、應對與恢復等環節，新修訂 的《中華人民共和國突發事件應對法》將突發事件的應對活動概括為預防與應急準備、監測與 預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等一系列連續過程，要求超大城市空間安全治理采取 綜合防控的總體策略。綜合防控不僅包括對各類風險的全過程管理，更強調以聯動協作的管 理體制統合風險治理全過程。從實踐觀之，綜合防控策略在超大城市空間風險治理中早有體 現。以國土空間安全治理為例，超大城市逐步形成了“空間規劃 + 用途管制”的國土空間開發、 利用與保護的整體框架，通過“雙評價”、統籌劃設“三區三線”①以及全域、全要素、全流程的空 間用途管制，共同保障國土空間安全。為實現從傳統單災種管理體制到現代綜合應急管理體 制的轉型，②超大城市也進行了諸多有益嘗試，深圳即是典型代表。作為高密度發展的超大城 市，深圳面臨復雜艱巨的安全治理任務，多次整合分管不同災種的相關職能部門，于 2019 年組 建深圳應急管理局，構建了由市應急委統一領導、市應急委辦綜合協調、市專項應急指揮部專 業處置和區、街道屬地化管理的綜合應急管理體制，通過完善綜合應急管理體制、機制與法制 建設彌合了部門專業化管理的縫隙。③

　　除了采取綜合防控的應對策略之外，增強超大城市空間的系統韌性( Ｒesilience) 也是應對 日益增多的復合型風險的另一可行路徑。韌性是相對于脆弱性( Vulnerability) 而言的，脆弱性 是指系統由于受到擾動或壓力而可能遭受損害的程度，④韌性則是指系統受到干擾后恢復正常 或穩定狀態的能力。⑤ 通常，韌性越強的城市系統越具備可持續發展的潛能。盡管人類可以運 用各種現代技術識別一些風險的存在并及時扼殺，但風險的不確定性卻是不以人的意志為轉 移的，⑥因此需要通過提升空間系統韌性來減少、緩沖外部擾動所產生的消極影響。城市空間 系統韌性是建立在物理與社會空間系統耦合基礎上的，即通過這一耦合系統的整體韌性增強 城市空間的適應性和復原力。

　　從實踐來看，部分超大城市已經開始將“韌性”納入空間治理行動，如北京市出臺了《北京市韌性城市空間專項規劃( 2022 年—2035 年) 》，作為空間領域韌性建設的頂層設計。從規劃 內容來看，空間韌性是一個復合概念，秉持系統韌性的建設思維，涵蓋空間結構韌性、基礎設施 韌性、制度韌性、社會韌性、技術韌性等多個維度。①

　　( 二) 超大城市空間安全的韌性治理路徑

　　現代城市安全治理需要通過提高城市系統韌性以應對風險社會的不確定性和復合型災 害，韌性治理成為傳統風險與應急管理的更優替代路徑。為保障超大城市空間系統安全，提升 其抗逆力、適應力和恢復力，可從以下三個方面增強超大城市安全韌性:

　　一是建立全過程的風險防控體系和聯動式的協作應對體系。韌性治理將風險防控視為一個 涵蓋風險監測與識別、風險評估、風險應對和學習適應等多個連續階段的整合性過程，既要對城 市空間潛在的風險進行排查、預警與演練，又要健全風險敏捷應對和危機學習的制度、機制和流 程，“防”與“控”缺一不可。聯動式的協作應對體系是超大城市空間安全治理效能的制度化保障。 由于超大城市空間風險存在連鎖效應和放大效應，其風險應對往往涉及多個部門、層級和地域; 而現行應急管理工作卻通常遵循分類管理、分級負責、屬地管理的基本原則，如何實現綜合協調 仍面臨多重制約。構建聯動式的協作應對體系需要實現雙重整合，即科層體系內部的黨政整合， 以及科層體系與市場、社會體系的整合，進一步明晰權責邊界、整合行動資源和強化溝通協作。

　　二是促進“技術—組織—主體”的整體互適。隨著大數據、數字孿生、衛星遙感、云計算、人 工智能等在超大城市空間安全治理中的廣泛應用，技術賦能城市安全治理已經成為一個不爭 的事實。然而，技術賦能治理隱含的前提假設是技術與其嵌入的組織和主體能夠以融合互適 的狀態運行，即組織提供技術運行的制度規則且行動主體具備相應的技術治理能力。從實踐 觀之，超大城市空間安全治理的數字化轉型仍更多地集中在新興技術的應用場景建設上，而對 更深層次的組織變革、主體調適缺乏應有關注。然而新興技術自身蘊含的潛在風險與可能誘 發的社會倫理沖突，容易使其偏離技術賦能的正確軌道。因此，如何建立與新技術共演發展的 組織體系和與之適應的治理能力，實現技術、組織、主體的相互建構與整體互適，是提升超大城 市空間韌性治理效能的關鍵所在。

　　三是以多元空間的協同韌性保障超大城市空間系統安全。超大城市空間是由物理空間和 社會空間構成的復雜系統，保障超大城市空間的系統安全需提升多元空間的協同韌性。提升 超大城市多元空間的協同韌性不僅要著眼于城市硬件和軟件的防御力、適應力和恢復力，還要 警惕超大城市的社會結構斷裂、多元利益沖突以及居民歸屬感薄弱等問題。為此，超大城市需 統籌多項治理任務，包括增強城市基礎設施韌性，搭建城市安全數據基座和智慧決策系統，保 護城市歷史文化底蘊，完善城市空間服務，提高城市治理水平，從而促進生產、生活、生態空間 的整體協調，增強超大城市空間系統韌性。

　　結 語

　　劉易斯·芒福德( Lewis Mumford) 曾對特大城市( Megalopolis) 的形成和衰敗展開過深入分 析: 一方面，“一個以營利為目的而不是以滿足人民生活需要為目的的擴張中的經濟必定創造 出一個新的城市形象。就是: 一個永無止境日益擴大的無底洞的形象”，①這一形象最終會發展 為“四散蔓延的畸形巨大團塊”和“脹破的城市容器”; 但另一方面，“雖然這個大都市容器已經 脹破，但是大都市這個磁石仍然在很大程度上保持著它們原先的吸引力”，②“只有那些意識到 這種危險的人才能把我們集體的力量引導到更有建設性的過程中去”。③ 盡管當下超大城市面 臨的時代情境與劉易斯·芒福德所處的時代相去甚遠，但有關超大城市空間治理現代化的理 論和實踐命題仍未得到充分回應。為此，本文聚焦超大城市空間治理現代化，首先，建構了“空 間特性—治理目標—治理路徑”的整合性分析框架。接著，從中國超大城市空間的超大規模 性、高度復雜性、快速流動性與多維風險性四大基本特性出發，提煉了超大城市空間治理現代 化的核心目標，包括超大城市空間規劃的系統協同與有效實施、空間更新的協調互適與統籌共 治、空間服務的均衡可及與供需適配、空間安全的綜合防控與系統韌性。最后，基于超大城市 空間基本特性與治理目標的內在聯系提出整體性治理、包容性治理、參與式治理、韌性治理四 條路徑，旨在促進中國超大城市空間治理現代化。

　　中國處于全面深化改革、推進現代化的關鍵節點，超大城市空間治理現代化被賦予重要意 義，其本質是以空間治理體系和治理能力現代化解決超大城市空間蔓延所累積的“城市病”以 及“規模—資源”約束，從而跨越超大城市空間“非均衡發展”的“現代性”陷阱。如何順應超大 城市空間的內在特性和本質規律并進行針對性的診斷和治理值得深入反思。推進中國超大城 市空間治理現代化既要客觀尊重城市空間系統發展與治理的一般性規律，也要結合中國特色 城市化發展道路的特殊性選擇適宜的治理路徑，使二者統一于人民城市建設。此外，中國超大 城市空間因其在城市體系中的引領型、支撐型、創新型的戰略定位，是完善城市空間布局、實現 城市治理現代化和中國式現代化總體目標的關鍵，其空間治理現代化的地方性經驗可被總結、吸 納并推廣為全國性政策，為中國乃至全球的城市空間治理制度化和現代化建設提供有益借鑒。